Не все так просто з законослухняністю: як менталітет "їсть policy на сніданок". ЧАСТИНА №2

Як суспільні норми формують інституції та скеровують напрямки їх реформування - на прикладі норми "верховенство права"

ПЕРШУ ЧАСТИНУ СТАТТІ МОЖНА ПРОЧИТАТИ ТУТ

ЧАСТИНА №2. ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА "У НИХ" І "У НАС" - ДВІ ВЕЛИКІ РІЗНИЦІ

“Верховенство права” – суспільна норма, що слугує “інтерфейсом” між неформальною системою "неписаних правил та формальними вимогами законодавства у країні – рівнями №1 та №2 у моделі Вільямса (на діаграмі нижче). Вона спонукає людей при виборі належної поведінки в життєвих ситуаціях керуватися формальними нормативними вимогами, а не забаганками, традиціями, порадами «надійних своїх» чи наказами людей в позиції сили. При цьому, ступінь законослухняності та превалювання верховенство права істотно залежить від національної культури – зокрема, притаманних їй підвалин, цінностей та поведінкових норм (як «ок» і «не ок» діяти). І працює норма верховенство права лишень у суспільствах де виконання законодавчих вимог сприймається як обов’язкове, а за їхнє невиконання здебільшого настають негативні наслідки. Там, де «суворість законодавства компенсується необов’язковістю його виконання», з застосуванням верховенства права виникають складнощі та різночитання.

Суть норми «верховенство права» у тому, що громадянин мусить виконувати вимоги законодавства – без огляду на особисту думку про «справедливість» чи «автора» цих вимог. Фактично, це про добровільне виконання вимог закону бо «там так написано» – на додачу до активного відслідковування як виконуються ці вимоги на рівні спільноти. Наскільки прискіпливо і регулярно таке виконання відбувається – сильно залежить від цінностей та норм національної культури, зокрема поваги до правил, довіри до «своїх» і «чужих» і ставлення до неформальних домовленостей. Наприклад, саме культурні норми визначають – гуркати у двері сусідам, в яких «гуцацає» музика посеред ночі, чи телефонувати одразу в поліцію. Або скаржитися керівництву на колегу, який порушив правила корпоративного кодексу поведінки чи сусіда, що не розсортирував сміття, але окрім вас цього ніхто не бачив.

Примітно, що верховенство права застосовується на суспільному, а не на індивідуальному рівні, оскільки окремі люди виконують законодавчі вимоги, а створюють їх інституції. І хоча працюють в інституціях люди, законотворчий процес – непозбувно колективний, що вимагає дискусій, компромісів, пошуку спільних інтересів та застосування важелів впливу. А це означає, що для працюючого верховенства права в країні громадяни мусять довіряти інституціям, які творять, провадять та охороняють порядок дотримання норм законодавства.

В Україні ж з інституційною довірою – надскладно: за даними досліджень Центру Разумкова за 2021-2023 рр., саме державні органи, дотичні до законотворчості, охорони правопорядку та судочинства не лишень користуються найменшим рівнем довіри, але й є об’єктами найактивнішої недовіри українців – причому стабільно з року в рік, попри війну. Наприклад, у 2023 році уряду довіряє 39,1% українців, не довіряє 52,2%; Верховній Раді довіряє 36,2%, не довіряє 56,3%, національній поліції довіряє 61,3%, не довіряє 30,7%; прокуратурі довіряє 27,8%, не довіряє 60,3%%, судовій системі довіряє 19%, не довіряє 69,7%. Аналіз всеукраїнських «зрізів» соціології інших інститутів, які регулярно їх виконують, дає подібні результати.

Тож, сам собою напрошується висновок, що в країнах з низьким рівнем суспільної довіри і «розсинхроном» у цінностях між інституціями і громадянами (як в Україні, але не лишень в нас) норма верховенство права, м’яко кажучи, «шкутильгавтиме». Зокрема, низка науковців-адептів визнання вливу національної культури та суспільних норм на економічні результати в країні (Норт, Вільямс, Роланд, Аджемоглу, Алесіна, Робінсон) визначили, що синхронізованість нормативних вимог (формальні інституції – рівень №2 моделі Вільямса) та суспільних норм (неформальні інституції – рівень №1 моделі Вільямса) – визначає ступінь законослухняності в країні:

1. Зміст та трактування суспільних норм та вимог законодавства не мають суперечать одне одному – що написано в законі і як це трактується. Чи означає некоректно подана платником податків електронна декларація через особистий кабінет, що цей індивід ухиляється від сплати податків? Залежить від того, сповідує податковий орган презумпцію винуватості чи невинуватості платника податків загалом.

2. Роль законодавчих вимог у регулюванні суспільної поведінки мусить співпадати з усталеними суспільними нормами. Ступінь суспільного осуду чи схвалення локального вандалізму щодо нововідкритих МАФів відомої мережі пекарень у Дрогобичі буде залежати від (1) довіри до державних органів, що надали дозволи на відкриття; (2) сприйняття справедливості надання можливості відкриття таких МАФів іншими гравцями ринку; (3) упевненості у настанні негативних наслідків за таку дію.

Варто зазначити, що Україна посідає 115-те місце з 150-ти у глобальному рейтингу верховенства права WorldEconomics (за даними World Bank) за 2023 рік з відсотком функціонування цієї норми 37,6% з 90% (на 100% верховенство права не функціонує у жодному суспільстві). Сусідимо ми у цьому рейтингу з Філіпінами, Мавританією, Лаосом і Габоном.

За останніми даними рейтингу верховенства права World Justice Project-2022, Україна посідає 76-те місце з 140-ка, з показником 0,53 – при глобальному середньому показнику 0,56. Однак, з 2015 року наш показник верховенства права коливався між 0,50 та 0,53 – тобто не змінювався істотно. Варто зазначити, що в обидва рейтинги входять усі країни, що розвиваються, у т.ч. пострадянський простір, Африка, Латинська Америка, Тихоокеанський регіон, Азія, ін., а виводяться показники за оцінкою декількох параметрів: відсутність корупції, стримувачі та запобіжники для органів влади, відкритість держави, фундаментальні права людини, порядок і безпека, дотримання законодавчих вимог, судочинство – цивільне та кримінальне. Не дивно, що налагодження роботи верховенства права – серед ключових реформ загалом для майбутнього вступу України до ЄС та вимог наших союзників та міжнародних партнерів у наявній війні.

НИЖЧЕ - ПОКАЗНИКИ УКРАЇНИ У РЕЙТИНГУ З ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА WORLD JUSTICE PROJECT-2022

Крос-культурні студії приділяють істотну увагу не лишень ступеню суспільної довіри, а й співвідношенню довіри до «своїх» і до «чужих» у різних країнах. Адже саме це співвідношення містить пояснення та підказки чому певні ґрунтовні зміни чи реформи можуть «гальмуватися» або не працювати». Так, Делгі та Вензель прицільно вивчили співвідношення довіри до «своїх» і до «чужих» у 50-ти країнах, і вивели кореляції між цим показником і характерною суспільною поведінкою по чотирьом групам країн (національних культур):

• культури, що довіряють тільки “чужим” (~1,5%) - людям за межами найближчого довіреного кола як “неупередженим” чи “знавцям у темі”, і це найменша група (примітно, що з дуже низьким показником, на межі з недовірою до всіх, там присутня Польща);

• культури, що не довіряють нікому (~13,5%) - довіру треба формувати з плином часу, навіть якщо йдеться про знайомих (тут частина Африки та Південної Америки, Італія, Південна Корея, Румунія та Молдова і, примітно - майже на межі з довірою тільки “чужим” - Нідерланди);

• культури, що загалом довіряють всім (~37%) - суспільства з високим рівнем довіри, які “на вході” довіряють, якщо не бачать ознак небезпечної поведінки (тут “чемпіони” Скандинавія, англо-саксонські культури та частина Європи, а з низькими показниками - частина Африки та Південної Америки, Іспанія, Західна Німеччина, Сербія);

• культури, що довіряють тільки “своїм” (~48%) - тільки найближчому колу, з яким пов’язує родина, взаємні зобов’язання та інші зв’язки (тут Україна, частина Африки та Південно-Східної Азії, Китай, Росія, Туреччина, Кіпр, Східна Німеччина); примітно, що ця група країн найбільша з усіх чотирьох).

Довіра до “чужих” виникає у суспільстві, коли залежність громадян від зовнішніх обставин зменшується - через ефективну роботу інституцій та можливість взаємодії без наявності зв’язків. Якщо там, де раніше були потрібні знайомі та зв’язки, стає можливим заповнити форму, подати заявку, звернутися за простою процедурою по допомогу чи інформацію, то ми звикаємо, що покладатися можна не лишень на тих, з ким нас пов’язує кров, відносини чи взаємні зобов’язання. Чинники релігії та режиму теж мають значення: у країн зі спадком Протестантства довіра до “чужих” історично вища, а, наприклад, з пострадянським спадком - дуже низька. Однак примітно, що за умов розвитку ефективних інституцій, вплив цих чинників на суспільні норми слабне - тобто дієві реформи дають можливість оновленим інституціям стати “своїми” для громадян, яких вони обслуговують, і мати шанс на довіру. Серед яскравих прикладів - децентралізація в Україні: ефективна місцева влада може добиватися підвищення довіри жителів регіону до себе, однак їхня недовіра до влади центральної залишається непохитною.

Як видно з діаграми вище, Україна майже на межі між групою, яка “не довіряє нікому” і “довіряє тільки “своїм”, що робить українське суспільство глибоко недовірливим до інакшості та світоглядної відмінності загалом і, враховуючи історичні чинники, ще й до інституції “держава” зокрема. Саме цим пояснюється наша вкорінена схильність довіряти радше персоналіям ніж системам і ускладнює публічну дискусію навколо помилок чи сфер для розвитку, оскільки різними “таборами” така дискусія гостро сприймається як атака на конкретних персон. Пригадаймо публічні конфлікти навколо “яєць по 17 грн” та “літніх / зимніх курток”, які швидко скотилися у взаємні обвинувачення. Аналогічно спрацював механізм “довіри до своїх” у публічному скандалі з наявністю плагіату у дисертаціях двох міністрів освіти - Шкаралета та Лісового, коли єдина відмінність між ситуаціями полягала у їхніх персоналіях і бекграунді та, відповідно, рівнем підтримки різними суспільними “бульбашками”.

Розкладімо ж по поличках які саме прояви національної культури (менталітету) впливають на застосування верховенства права в країні.

• Автономія та егалітарність - притаманні, як правило, функціонуючим демократіям з середньо-високим рівнем індивідуалізму, де громадяни сприймаються як морально рівні та варті паритетного захисту перед законом. В егалітарних суспільствах наявність високої посади, статку чи інших ознак статусу не означає наявність привілеїв чи поступок, коли йдеться про нормативні вимоги. А якщо особа з вищим статусом примудряється-таки добитися преференцій, це викликає глибинне обурення та спротив у суспільстві і негативні репутаційні та кар’єрні наслідки для особи. У таких суспільствах, зазвичай, підвищені вимоги до прозорості та законослухняності публічних осіб і прискіпливіше застосування нормативних вимог та санкцій до людей та організацій загалом. Країнам з такими проявами притаманна середньо-низька дистанція влади - коли нерівність у статках, статусі, посаді, експертизі, активізмі не вважається ознакою більшої “вартісності” людини перед законом. Відтак, фундаментальний постулат верховенства права “закон треба виконувати бо це закон” найповноцінніше працює в автономно-егалітарних культурах і є кореневим чинником функціонуючої демократії.

  • Серед таких суспільств: Норвегія, Швеція, Данія, Фінляндія, Естонія, Велика Британія, Канада, США, Австралія, Нідерланди.

• Взаємозалежність та вкоріненість - притаманні колективістичним країнам, з ієрархічними суспільними відносинами і неоднорідною ефективністю (а то й вибірковістю) роботи формальних інституцій. Громадяни ж цим інституціям не особливо довіряють і прагнуть взаємодіяти з ними переважно через “надійних людей-посередників”. Таким суспільствам притаманна і висока дистанція влади й дещо нормалізована толерантність до нерівності - у статках, владі, статусі та ступені застосування вимог закону. Це, в свою чергу, спричиняє масову пасивність і запит на патерналізм з боку очільників - країни чи організації - через упевненість, що на ухвалення рішень "наверху” впливнути складно, зокрема якщо ви не “зірка” чи “лідер думки”. В країнах з такими проявами люди вищого статусу вважають себе і часто сприймаються іншими як більш “важливі” та схильні до отримання преференцій, коли йдеться про застосування верховенства права - але через це одночасно викликають ресентимент. Внаслідок, постулат “закон треба виконувати бо це закон” не діє у взаємозалежних і вкорінених культурах, оскільки, крім формальної норми верховенства права, впливові ще неформальні норми взаємних зобов’язань, ієрархічних відносин, “належної” поведінки, схвалення дій важливою групою і сприйняття “справедливості” закону та персоналій його авторів.

  • Серед таких суспільств: Африка, Арабський світ, Південна Америка, Азія (у т.ч. Середня та Південно-Східна), частково Південна та Східна Європа - включаючи Україну.

• Уникання невизначиності та толерантність до ризику - чим вищий цей показник у країні, тим нерівномірніше застосовується верховенство права, оскільки у поведінці громадяни керуються ще низкою співставно важливих чинників: зобов’язання перед найближчим колом, потреба виглядати “правильно”, схвалення / підтримка важливою групою. В таких суспільствах застосування формальних інституційних інструментів при розв’язанні диспутів та проблем максимально відтягується, а перевага надається домовленостям і способам “порішать” неформально. А коли доходить до судових справ, то сприймається таке рішення як “пошук правди” чи “покарання винних”.

  • Низькі показники уникання невизначеності притаманні суспільствам з функціонуючими формальними інституціями (західні демократії), вкоріненим у національний менталітет фаталізмом (Індія та частина Південно-Східної Азії), тяглим і успішним досвідом боротьби за виживання нації (Ізраїль), “ресурсним прокляттям” на тлі недорозвинених інституцій (Нігерія), глибинними донедавна впливами західних колонізаторів з країн з культурою високої автономії (Південна Африка). В таких країнах спроба звернення до суду чи застосування інших інституційних важелів є одним з цілком можливих шляхів розв’язання диспутів - без входу в міжособистісний конфлікт.

• Високі показники уникання невизначеності притаманні (з подекуди винятками) країнам загроженим, з історичним досвідом насилля, колонізації, пандемій та природних катаклізмів, складностей формування кордонів під впливом імперій. Якраз в культурах з високим униканням невизначеності та середньо-низькою толерантністю до ризиків впровадження верховенства права залежить від складності рішень, які треба приймати. Чим важливіше та неконвенційніше рішення, тим менш вірогідно його ухвалення без “публічної підтримки”, схвалення “впливовими людьми” та інших неформальних важелів. І тим більший вплив на (не)настання наслідків за порушення формальних вимог матимуть статус, зв’язки, суспільне сприйняття та мережа взаємних зобов’язань громадянина.

  • Серед таких суспільств: Східна Європа (у т.ч. Україна), Азія (у т.ч. Середня), Кавказ, Латинська Америка, більшість країн Африки, Арабський світ).

Для розуміння притаманних національній культурі суспільних норм, важливо вивчати поєднання її цінностей, вкорінене в історичні патерни (клімат, ландшафт, релігія, щільність населення режим державного управління, ін.), яке (не)сприяє формуванню певних суспільних норм. Наприклад, свіже порівняльне дослідження цінностей України та ЄС (діаграми нижче) показало, що всередині ЄС країни групуються за 4-ма кластерами з різними показниками по ключовим європейським цінностям: ліберальна демократія, ґендерна рівність, громадянська чесність, толерантність до інакших етносів, індивідуальна автономія та особиста свобода. Значущими чинниками формування цих кластерів є релігія та режим державного управління. Плюс є істотна різниця в показниках за цими цінностями між “старими” та “новими” членами ЄС. Як видно з діаграм, цінності національної культури України за вектором синхронні з ЄС, однак найбільше відставання в нас по ліберальній демократії, ґендерній рівності, громадянській чесності, індивідуальній автономії та особистій свободі.

ДЖЕРЕЛО ДІАГРАМ НИЖЧЕ: “Ukrainian values: between the Slavic-Orthodox legacy and Europe’s allure”

Багатовимірний аналіз масштабування з країнами ЄС, Росією та Україною, розділеними географічно, та групуванням країн на основі їхньої культурної зони, з використанням даних про всі 6 ціннісних доменів. Розмір точок країн зважено на логарифм чисельності їхнього населення за даними World Bank (2021). Загальне населення України було поділено на три регіони відповідно до частки респондентів з кожного регіону.

ТАК ЩО Ж З ВЕРХОВЕНСТВОМ ПРАВА ТА ІНСТИТУЦІЙНИМИ РЕФОРМАМИ В УКРАЇНІ? ДЕКІЛЬКА ВИСНОВКІВ:

(1) “ПРОСТО” ПРОПИСАТИ, ПОЧАТИ РОБИТИ, ЗАБОРОНИТИ, ПОКАРАТИ - НЕ СПРАЦЮЄ. Оскільки формальні інституції в країні пов’язані між собою (правоохоронці-прокуратура-суди) і сформовані під впливом суспільних норм (“я не довіряю державі”), потенційні ґрунтовні зміни мають враховувати ці взаємні впливи. Україна - колективістичне і “вкорінене” (embedded) суспільство, де обставини, статус, зв’язки та підтримка важливих людей багато що вирішують. Суворе покарання за порушення “на папері”, яке застосовується вибірково, має зворотний від бажаного ефект. Щоб верховенство права мало шанс у нас запрацювати, варто мислити не “суворістю покарання”, а пошуком підґрунтя для корупції та неформальних домовленостей у нормативних вимогах та процесах. І формуванням довіри до інституцій, що продукують та провадять нормативні вимоги. Бо з високою дистанцією влади й униканням невизначеності та низькою особистою свободою ефективніше спростити та “упрозорити’” формальні вимоги, щоб усунути можливість “домовлятися”, ніж тиснути на покарання там, де його через статус можна уникнути. А інституції, що сприймаються як “чужі”, “ворожі” чи “нелегітимні” на автоматі не мають шансу зробити щось, що громадяни масово схвалять чи виконають.

(2) НИЗЬКА ОСОБИСТА СВОБОДА І ВИСОКА ВКОРІНЕНІСТЬ У “БУЛЬБАШКИ” ВИМАГАЄ ДОМОВЛЕНОСТЕЙ. Це в егалітарних та індивідуалістичних культурах відстоювання своїх інтересів та цілей (навіть коли вони сприймаються іншими як “надмірні” чи “не на часі”) є нормою. Свобода рішень та вибору в таких суспільствах цінніша за схвалення “важливою групою”, тож верховенство права слугує інфраструктурою для нейтрального розв’язання життєвих дилем. В суспільствах колективістичних та поляризованих, з низькою довірою між громадяними та до держави, нормативні вимоги сприймаються як “продукт” недовіреної держави, який недовірені “чужі” можуть використовувати у власних інтересах. Помножимо цю ситуацію на кількість суспільних “бульбашок” і маємо широке поле для фасилітації діалогу. І вести такий діалог мають лідери та шановані люди у відповідних спільнотах, бо з наявним рівнем особистої свободи в Україні 6,68 з 9,00 за Human Freedom Index - сам собою цей діалог або не станеться, або перетвориться на срач. Грунтовний мій аналіз теми срачів викладений у Facebook та на Substack, однак окремо варто зазначити деструктивність цього явища сьогодні. Коли основними причинами суспільного розбрату 62% українців вважає політичні конфлікти, а 59% - взаємні звинувачення, годі дивуватися з якою активністю то одна, то інша суспільна бульбашка розносить російське ІПСО чи внутрішні дезинформаційні “вкиди”. Адже “дружити проти когось” емоційно приємніше, ніж подумати про ширші наслідки, бо “вони [інакша бульбашка] неправильно живуть, говорять, діють, виглядають”.

(3) КОЖНОГО РАЗУ, КОЛИ СТАТУСНІЙ ПЕРСОНІ “НЕ ПРИЛІТАЄ” ЗА ПОРУШЕННЯ ФОРМАЛЬНИХ ВИМОГ, ГРОМАДЯНИ ОТРИМУЮТЬ “ІНДУЛЬГЕНЦІЮ” НА НЕКОМПЛАЄНТНІСТЬ. Невміння й неготовність визнавати помилки й вибачатися - не лишень особливість нашого поляризованого та загроженого суспільства. Це ще й особливість мультиактивних (за системою Льюїса) культур, в яких людина вкорінена у низку важливих для неї груп, чиї схвалення та підтримка допомагають досягати життєвих результатів. В таких умовах вибачення - це “втрата лиця”, а визнання помилок - це “прояв слабкості”. І хоча глибинно вміння вибачатися й визнавати помилки коригується реформою системи освіти, бодай не рівні лідерів “бульбашок” (які мають в нашій культурі вищий статус та більшу свободу рішень) важливо починати подавати приклад. Розбирати проблеми і системи, а не атакувати персоналії - при виникненні збоїв та скандалів; розуміти, що кожен “відмазаний” лідер думок - плюс роки недовіри до системи, в якій це відбулося; усвідомлювати, що сьогдні формальну вимогу не виконали ви, а завтра - її не виконають “проти вас”.

ДЖЕРЕЛА В ОСНОВІ МАТЕРІАЛУ:

“Decentralization and trust in government: Quasi-experimental evidence from Ukraine“, Helge Arends et al., Journal of Comparative Economics, https://doi.org/10.1016/j.jce.2023.08.002.

“Ukrainian values: between the Slavic-Orthodox legacy and Europe’s allure”, Plamen Akaliyski & Tim Reeskens (2023), European Societies, DOI: 10.1080/14616696.2023.2206901.

“Elements of Schwartz’s Model in the WVS: How Do They Relate to Other Cultural Models?”, Anneli Kaasa and Chris Welzel, Cross-Cultural Research 2023, Vol. 0(0) 1–41
© 2023 SAGE Publications, DOI: 10.1177/10693971231179792.

"Social Norms and the Law: Why Peoples Obey the Law", AMIR N. LICHT, Review of Law & Economics, 2008, DOI: 10.2202/1555-5879.1232.

“UNDERSTANDING INSTITUTIONAL CHANGE: FAST-MOVING AND SLOW-MOVING INSTITUTIONS “, Gérard Roland, Studies in Comparative International Development · December 2004.

“CULTURE, INSTITUTIONS AND SOCIAL EQUILIBRIA: A FRAMEWORK”, Daron Acemoglu James A. Robinson, Working Paper 28832, http://www.nber.org/papers/w28832, NATIONAL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH.

“Culture and Institutions”, Alberto Alesina and Paola Giuliano, Journal of Economic Literature 2015, 53(4), 898–944 http://dx.doi.org/10.1257/jel.53.4.898.

“Generalizing Trust: How Outgroup-Trust Grows Beyond Ingroup-Trust. World Values Survey”, Delhey, Jan & Welzel, Christian. (2012), Volume 5. 46-69. 10.2139/ssrn.2390636.

“Determinants of institutional trust: the role of cultural context”, Anneli Kaasa and Luca Andriani, University of Tartu, Tartu, Estonia and 2Birkbeck College, University of London, London, UK, Journal of Institutional Economics (2022), 18, 45–65 doi:10.1017/S1744137421000199.

“Are National Cultures Changing? Evidence from the World Values Survey”, Mirabela-Constanța Mateia, Maria-Madela Abrudan, Procedia - Social and Behavioral Sciences 238 (2018) 657 – 664.